La Ley de Convertibilidad del Austral (Ley Nº 23.928) fue sancionada el 27 de marzo de 1991 por el Congreso de la República Argentina, durante el gobierno de Carlos Menem, bajo la iniciativa del entonces Ministro de Economía Domingo Cavallo, y estuvo vigente durante 11 años.

De acuerdo a ella, se establecía a partir del 1 de abril de 1991 una relación cambiaria fija entre la moneda nacional y la estadounidense, a razón de 1 dólar estadounidense por cada 10.000 australes, que luego serían reemplazados por una nueva moneda, el Peso Convertible, de valor fijo también en U$S 1. Tenía como objetivo principal el control de la hiperinflación que afectaba la economía en aquel entonces. También exigía la existencia de respaldo en reservas de la moneda circulante, por lo que se restringía la emisión monetaria al aumento del Tesoro Nacional. El período en que duró la ley de convertibilidad se llamó popularmente "el uno a uno", en clara referencia a la igualdad del peso frente al dólar.

Contexto histórico[editar]

Peso Moneda Nacional, fue la moneda vigente en la Argentina en el período 1881-1969.

Desde principios del siglo XX hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, la Argentina se caracterizó por tener una moneda fuerte (denominada Peso Moneda Nacional) y una economía de precios estables. Sin embargo, a partir de la política redistribucionista y estatista llevada adelante por el General Perón, la devalución y la inflación se volvieron factores crónicos. Entre 1945 y 1971 la tasa de inflación promedió el 25% anual, con un pico menor de 3,8% en 1954, y uno mayor, excepcional, del 113% en 1959.^[1] A partir de 1971 y hasta 1973 la inflación se acelera, pasando al 60% anual.^[2]

La situación se agravó aún más a partir de mediados de la década del ´70, cuando el modelo denominado "Estado de Bienestar" comenzó a presentar signos claros de agotamiento, lo cual llevó a su paulatino abandono a nivel mundial. En 1975, el ministro de Economía del gobierno de María Estela Martínez de Perón, Celestino Rodrigo, aplica un inédito y brutal ajuste fiscal, monetario y de precios: el denominado Rodrigazo. La última dictadura militar (1976-1983) finalizó en medio de un descalabro económico, tras la crisis del sistema financiero de 1980 y la derrota en la Guerra de Malvinas de 1982. El Presidente democrático Raúl Alfonsín, anunció en 1985 un nuevo plan económico denominado Plan Austral, que incluía reformas estructurales en la economía (como la privatización de las empresas estatales) y la creación de un nuevo signo monetario: el "Austral". Para tener una noción de la devaluación que venían sufriendo los sucesivos signos monetarios, un Austral de 1985 (casi lo mismo que decir un dólar) equivalía a 1.000 millones de Pesos Moneda Nacional, cuando tan solo cuarenta años antes (1945) se podía adquirir un dólar norteamericano con tan solo 4 Pesos Moneda Nacional. En un principio el Plan Austral pareció exitoso para contener la alzada inflacionaria, pero hacia 1986 y ante la imposibilidad de llevar adelante las reformas previstas, el Austral comenzó a devaluarse con respecto al dólar y nunca más se recuperó. El signo monetario se llegó a depreciar un 5.000% anual con respecto al dólar hacia 1989. En junio de 1985 un dólar equivalía a 0,855 centavos de austral, mientras que para 1990 se necesitaban 10.000 australes para comprar un solo dólar. Originalmente el billete de mayor denominación era el de 50 australes, sin embargo, con una inflación galopante, se hizo necesario emitir valores muchos más grandes, llegando a imprimirse billetes de hasta 500.000 australes.

Para 1989, cuando se produce la salida anticipada de Alfonsín, el gasto público representaba el 35,6% del PBI y el déficit fiscal ascendía al 7,6% del PBI. De diciembre a diciembre el índice de precios al consumidor había aumentado un 3079%, lo que recibió el nombre de "hiperinflación".^[3] El producto bruto interno cayó ese año más del 6% y las importaciones el 21%.

Impacto inicial en la economía[editar]

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El ministro de economía del gobierno de Menem, Domingo Cavallo, habla del plan económico, la situación fiscal y el plan de convertibilidad. Cadena Nacional. 06/04/1991 Fuente: Radio y Televisión Argentina. http://www.rta-se.com.ar

Para lograr la estabilidad, el gobierno de Carlos Saúl Menem, llevó adelante desde 1990 un replanteo integral de la organización económica. Ella incluyó la apertura generalizada al comercio exterior y al movimiento de capitales, la desregulación económica, la privatización de empresas públicas, la reducción del aparato del Estado y la reorganización del sistema tributario. La inflación en 1990 fue del 2314%.^[4]

Por efecto de todas las medidas aplicadas, el gasto público bajó drásticamente de 35,6% del PBI en 1989 a 29,8% en 1990, para continuar reduciéndose en forma gradual hasta el 27% del PBI en 1995. El déficit fiscal también bajó drásticamente del 7,6% del PBI en 1989 al 2,3% en 1990, y desde 1991 hasta 1995 se mantuvo cercano al 0%.

Los precios de los bienes y servicios comenzaron a determinarse libremente en mercados abiertos y competitivos. Para terminar de erradicar a la inflación, el ministro de economía Domingo Cavallo, desarrolló un nuevo régimen monetario: la "Convertibilidad". Así, a partir de abril de 1991, tras la aprobación de la Ley de Convertibilidad (ley nº 23.928), los argentinos pudieron elegir libremente la moneda para sus transacciones comerciales y financieras. Inicialmente se estableció una paridad fija de 10.000 Australes por cada dólar y, a partir del 1 de enero de 1992, comenzó a circular una nueva moneda: el Peso Convertible. Cada Peso equivalía a 10.000 australes, o sea, a 1 dólar estadounidense.

Con la Ley de Convertibilidad, el Banco Central se convirtió en una virtual Caja de Conversión con la obligación de respaldar a cada peso en circulación con un monto equivalente de oro o divisas, de manera que cada peso en circulación pudiese ser canjeado, en cualquier momento, por un dólar estadounidense.

El nuevo régimen monetario logró estabilizar la economía tras la grave crisis hiperinflacionaria arrastrada desde el gobierno de Alfonsín.^[5] El proceso de desinflación fue continuo y sostenido, pasando de 2.314% en 1990 a 84% en 1991, 17,5% en 1992, 7,4% en 1993, 3,9% en 1994, 1,6% en 1995 y 0% en 1996. A su vez, el nuevo sistema monetario dio lugar a un fuerte aumento de las reservas externas que respaldaron los pasivos monetarios del Banco Central. Las reservas pasaron de 3.808 millones de dólares a fines de 1989 a 17.930 millones a fines de 1994.

El bajo nivel de inflación que experimento la Argentina durante todo el período de Convertibilidad (aproximadamente 10 años), fue algo poco frecuente en la historia económica moderna del país.

En mayo de 1991, a un mes de iniciado el plan, la pobreza en el Buenos Aires y zonas aledañas (el conurbano bonaerense) era de 28,9%. Tres años después, era de 16,1%.^[6] Al respecto de todos estos temas vale recordar las palabras del Secretario del Tesoro norteamericano, Nicholas Brady, sobre el desarrollo de la economía nacional en 1993:

“[...] En ninguna otra parte el progreso ha sido tan drástico como en la Argentina, donde el resultado de las reformas económicas ha excedido las previsiones más optimistas. En efecto, los déficit fiscales se convirtieron en excedentes, la inflación cayó de cuatro dígitos a uno, la inversión aumentó y miles de millones de dólares de capital privado llegaron al país [...]. El panorama económico de este país ha sido transformado y un futuro próspero ilumina el horizonte”^[7] Nicholas Brady, agosto de 1993.

La primera gran prueba de la Convertibilidad se produce con el Efecto Tequila (crisis de la economía mexicana), que generó una fuerte salida de capitales y un aumento en el desempleo. La desconfianza creada por la devaluación del peso mexicano, dio lugar a una fuerte caída en el nivel de reservas que habían pasado de 17.930 millones a fines de 1994 a 12.496 millones de dólares para marzo de 1995. A su vez, el déficit fiscal reapareció en el segundo semestre de 1994.

La recesión en la Argentina duró un año y en el segundo trimestre de 1996 la economía ya mostraba signos de reactivación a un ritmo del 3% anual. Las medidas adoptadas por el Gobierno para enfrentar la crisis lograron restablecer la confianza y hacia fines de junio de 1996, las reservas ya superaban los 20.000 millones de dólares.

Los costos del nuevo régimen[editar]

Si bien el tipo de cambio y la apertura de la economía favorecieron la modernización del país, simultáneamente provocaron el cierre de muchas industrias nacionales, lo que se tradujo en un aumento del desempleo. En mayo de 1991, había un 6,9% de desempleados a nivel nacional. Entre 1991 y 1994 el producto bruto interno creció al 7,7% anual, pero pese a este fuerte aumento del PBI, el nivel de empleo comenzó a deteriorarse. Según los funcionarios del Gobierno, esto se debía a una recuperación significativa de la productividad media del trabajo, ya que hasta la década del ´80 habían existido numerosos empleos de baja productividad o llanamente improductivos que se habían creado artificialmente durante el período del Estado de Bienestar. Las modificaciones estructurales de comienzos de los ´90 habían permitido un rápido crecimiento de la economía, aunque éste no era suficiente como para ocupar plenamente a toda la fuerza laboral. Por eso, la tasa de desocupación aumentó a partir de 1992, para alcanzar el pico de 18,4% de la población activa desocupada, en mayo de 1995, como consecuencia del "Efecto Tequila". Durante la década del noventa Argentina mantuvo una desocupación promedio de 11,8% y en octubre de 2001, cuando se realizó el último sondeo antes del fin de la convertibilidad, había un 18,3% de desempleados.^[8] Tras la salida de la convertibilidad, este índice alcanzó su máximo histórico en 2002, cuando anualizó un 22,64%.^[9] Desde octubre de 1993 hasta el tercer trimestre de 2006 la desocupación a nivel nacional se mantuvo siempre por encima del 10% y recién en el cuarto trimestre de ese año, el índice retrocedió al 8,7%, perforado el piso de dos dígitos.^[10] En el cuarto trimestre de 2011 el desempleo llegó al 6,7%, siendo ésta la menor cifra desde 1992.^[11]

En cuanto a la balanza comercial –la relación entre las importaciones y las exportaciones del país–, en los 11 años de convertibilidad, seis de ellos registraron un saldo negativo (con más importaciones que exportaciones). En esta etapa, el país llegó a tener tres años consecutivos de déficit comercial (entre 1992 y 1994, y entre 1997 y 1999).^[12]

En aquellos años de estabilidad, mucha gente se endeudó en dólares, y el gobierno de Carlos Menem se benefició electoralmente de dicha situación, ya que durante los procesos electorales podía introducir como elemento de presión las consecuencias que tendría un aumento en el precio del dólar. Dicha situación fue bautizada como "Voto cuota", en referencia a los bienes adquiridos mediante compras en cuotas.

Sin embargo, además del desempleo y la desindustrialización, nuevos factores comenzaron a aquejar a la economía a partir de 1995: tras varios años de fuertes inversiones los conglomerados internacionales dejaron de traer dinero al país y comenzaron a girar utilidades y dividendos hacia sus casas matrices, mientras que muchas empresas locales, aprovechado el contexto internacional favorable, se habían endeudado en dólares, ya fuera emitiendo obligaciones negociables (ON) o a través de préstamos bancarios directos, lo que provocó una mayor presión sobre la balanza de pagos, que se volvió deficitaria. Para cubrir esta brecha la única opción viable para el Gobierno, dentro de los márgenes de la convertibilidad, era endeudarse en moneda extranjera, por lo tanto, el desequilibrio externo del sector privado debió ser compensado por el propio Estado. Cuando Domingo Cavallo asumió como ministro de Economía en enero de 1991, la deuda pública era de 61.400 millones de dólares. El restablecimiento pleno de los pagos se había concretado recién en 1993, tras la puesta en marcha del Plan Brady.^[13]

Si bien Cavallo anticipaba que la deuda pública disminuiría hacia el fin del siglo, la realidad fue que para el 31 de diciembre de 1995 la deuda del Estado nacional ascendía ya a 87.091 millones y para cuando Domingo Cavallo fue reemplazado por Roque Fernández, en julio de 1996, la misma se había elevado a 90.471,80 millones. Esta situación condujo a un crecimiento en la carga de intereses dentro del gasto público, lo que a su vez generó un aumento en el déficit fiscal. Asimismo, la imposibilidad de emitir dinero por parte del Estado provocó que el déficit fiscal tuviera que ser cubierto a través de nuevas deudas.

Parte de este importante y constante déficit que comenzó a experimentar el país a partir del segundo semestre de 1994, se explica en parte por la reforma previsional llevada adelante ese mismo año. Hasta ese momento, el régimen previsional había sido una fuente gratuita de ingresos para el Estado, que se perdió repentinamente tras la aparición de las nuevas AFJPs. Esta transferencia de recursos al sector privado, generó una merma en los ingresos públicos, que debía ser cubrierta de alguna manera. Paradójicamente, el Gobierno solicitó gran cantidad de préstamos a las propias AFJPs, aunque a cambio de ese dinero, ahora el Estado debía pagar tasas de interés.^[14]

Para reducir el déficit fiscal, Cavallo decidió realizar ajustes en los gastos de funcionamiento del Estado y en los servicios sociales. En materia impositiva se aumentó la tasa del impuesto al valor agregado (IVA) del 18 al 21 por ciento (dispuesta en abril de 1995), mientras se analizaba eliminar exenciones en varios impuestos, para así aumentar la recaudación. Más allá de todas estas medidas, a partir de julio de 1996, el déficit fiscal se mantuvo constante, en el orden del 2% del PBI.

La transición[editar]

El panorama económico se mantuvo estable hasta mediados de 1997 cuando se desata una nueva crisis en el sudeste asiático, que por efecto de la globalización pronto se extiende a otras regiones del mundo.^[15] En agosto de 1998 la crisis estalla en Rusia, con una fuerte devaluación del Rublo, lo que provoca el colapso de la deuda rusa.^{[16] [17] [18]} Poco después, los mercados apuntaron contra Brasil y a pesar de que el propio Presidente Cardoso afirmó que el país resistiría, el Real tuvo que ser devaluado en enero de 1999.^{[19] [20] [21] [22] [23] [24] [25] [26]}

Aunque en menor medida, la Argentina también sufrió la embestida de los inversores, que se reflejó en una retracción crediticia a nivel local, afectando tanto al sector público como al privado. Por un lado, las provincias y la nación debieron soportar un aumento en las tasas de interés de sus préstamos, mientras que la falta de crédito para pequeñas y medianas empresas provocó una reducción en los niveles de inversión y de empleo. Desde 1998 la recesión económica se profundizó y la desocupación comenzó a crecer nuevamente.

La depreciación del Real brasileño y de otras monedas a partir de 1995, determinó una clara sobrevaluación del Peso por estar fijado al Dólar.^{[27] [28]} La imposibilidad de competir con las importaciones procedentes de Brasil (libres de aranceles tras la creación del Mercosur), golpeó mucho a las empresas nacionales.

Para 1999 estaba claro que la situación no podía mantenerse sin tomar alguna medida de fondo.^[29] El problema más grave del país era la pesada carga de la deuda pública que se había acumulado como consecuencia de los elevados déficit fiscales que se arrastraban desde 1995.

Para calmar a los mercados, el Presidente Menem anunció en enero de 1999 su intención de "dolarizar" forzosamente la economía, como una manera de profundizar la Convertibilidad, eliminando así la incertidumbre sobre el sistema de cambio fijo entre el Peso y el Dólar. Durante todo ese año el Presidente amenazó que en caso de producirse un ataque especulativo contra el Peso argentino la economía sería automáticamente dolarizada. Se buscó un acuerdo con el Tesoro norteamericano para no realizar este cambio de manera unilateral, sin embargo, un operación de semejante envergadura necesitaría al menos un par de años y Menem ya no contaba con mucho más tiempo. Este anuncio fue más simbólico que real y la medida finalmente quedo en el olvido.^{[30] [31] [32] [33] [34] [35]}

Como se trataba de un año electoral, tanto Carlos Menem como Fernando De la Rúa y Eduardo Duhalde (principales candidatos a la Presidencia) tuvieron que salir a defender la Convertibilidad, dando garantías de que el régimen monetario sería mantenido a pesar de quien ganara las elecciones.^[36] Durante su campaña electoral De la Rúa prometía paliar la situación aplicando medidas que favorecieran la competitividad de las empresas argentinas, ya fuera restringiendo las importaciones o eliminando impuestos y cargas sociales. Sin embargo, tras las elecciones presidenciales, el nuevo ministro de Economía, José Luis Machinea, decidió encarar inmediatamente un programa de ajuste fiscal avalado por el FMI, el cual incluyó reducciones del gasto público y un incremento en las alícuotas del impuesto a las ganancias. Pocos meses después el programa reveló resultados insuficientes, puesto que la disminución de salarios no hacía otra cosa más que agudizar el cuadro recesivo. El estallido de la burbuja "punto com" en marzo del año 2000 repercutió en un incremento de las tasas de financiación (que llegaban al 14% anual en dólares) agravando aún más la crisis, lo que se tradujo en una menor recaudación de impuestos y en un incremento del déficit fiscal. Se trataba de un círculo vicioso donde los mercados le aplicaban al país una tasa cada vez más elevada, lo que incrementaba el gasto público. El Estado a su vez buscaba bajar el déficit aumentando impuestos y recortando servicios sociales, lo que a su vez generaba mayor recesión y un aumento en el déficit, que debía ser cubierto con más deuda y mayores recortes. Las dudas sobre la capacidad de pago del país y sobre la continuidad del "uno a uno" comenzaron a reflejarse un una creciente fuga de depósitos bancarios.