Cerca de una solución

A partir de la aprobación de la resolución 2065 dio comienzo una nueva etapa en el diferendo, caracterizada por la reapertura de las negociaciones bilaterales. Además de la presión de las Naciones Unidas para dar término al anacronismo colonial, la continua declinación del Imperio Británico y una mengua acentuada en los recursos destinados a defensa exterior habían colocado a Malvinas como una carga molesta para la metrópoli.​El relanzamiento del tema en la agenda binacional tuvo como primer paso la firma de la notificación suscrita conjuntamente por el canciller argentino Miguel Ángel Zavala Ortiz y el secretario de Estado de Relaciones Exteriores del Reino Unido, Michael Stewart, el 14 de enero de 1966, en la que el Reino Unido aceptaba la validez de la resolución 2065 y accedía a iniciar negociaciones conjuntas.​

A mediados de 1966, luego del golpe militar de Onganía, el encargado de negocios de la embajada argentina en Londres, Carlos Ortiz de Rozas y sus acompañantes —el embajador había renunciado con la caída del gobierno de Illia— fueron informados extraoficialmente durante un almuerzo que las islas terminarían por pasar a ser de soberanía argentina efectiva, y que sólo restaba encontrar el momento y las condiciones para efectuar el traspaso. Adicionalmente se recomendó a las autoridades argentinas el iniciar una política de seducción de los isleños, a fin de reducir la conflictividad del cambio por venir. Onganía nombró como embajador en Londres al brigadier Eduardo Mc Loughlin, que tuvo a su cargo las negociaciones de soberanía. Durante los siguientes dos años se estableció una agenda de reuniones confidenciales en las que la Argentina intentó obtener de Gran Bretaña un compromiso explícito y formal de transferencia del territorio, negándose a una extemporánea propuesta inglesa de congelar las discusiones durante treinta años para luego dejar en los isleños la decisión del destino del archipiélago.

En marzo de 1967 Londres informó oficialmente a la diplomacia argentina que, bajo la condición de que se respetaran los deseos de los locales, el gobierno de Su Majestad estaba dispuesto a ceder la soberanía efectiva de las islas.​Ante la negativa argentina a considerar la posición de los kelpers entró en juego un grupo corporativo constituido por personas de influencia y financiado por la Falkland Islands Company: el Comité del Reino Unido y las Islas Falkland (también llamado el "Falklands Lobby") compuesto por isleños que se oponían a la transferencia. Mediante presión al nivel del Parlamento y una campaña de propaganda en medios de circulación masiva ejercieron una férrea resistencia al acuerdo.

Temiendo que el diálogo llevara a un punto de fait accompli, en febrero de 1968 el grupo de lobbistas presionó al Parlamento para que debatiera sobre el tema, mediante una carta abierta que en su párrafo inicial decía:

¿Sabe usted qué...?: Se están llevando a cabo negociaciones entre los gobiernos de Gran Bretaña y la Argentina para entregar en cualquier momento las islas Falkland a la Argentina.
Tenga en cuenta que: los habitantes de las islas nunca fueron consultados sobre su futuro. Que ellos NO quieren ser argentinos. Los isleños son tan británicos como ustedes, la mayoría son de ascendencia inglesa o escocesa de hasta sexta generación. Cinco de cada seis nacieron en las islas. Muchos ancianos no han estado en ningún otro lugar. No hay problemas raciales, no hay desempleo y no hay pobreza, y NO ESTAMOS EN DEUDA.

Lord Chalfont representó al Foreign Office en la consiguiente interpelación de marzo.​ En su monólogo admitió que los argentinos tenían derecho a mantener sus reclamos, que las conversaciones seguirían siendo de carácter confidencial en vista de lo delicado del asunto y que Londres se negaba a otorgarle la independencia a las islas debido a su reducida población, a su aislamiento geográfico y al hecho de que no eran autosuficientes. Comprometió la posibilidad de un acuerdo binacional a que los isleños aceptaran sus términos, aunque reservó para el gobierno la potestad última de convalidarlo.​ En el acalorado debate que prosiguió no hubo consenso​ y Stewart se vio obligado a aclarar en varias oportunidades que no habría sesión de soberanía en contra de lo opinado por los isleños.​ A pesar de ello el 28 de marzo Mc Loughlin y Chalfont llegaron a un acuerdo, al que titularon "Memorándum de Entendimiento": el gobierno de Su Majestad aprobaría la transferencia de la soberanía si previamente se garantizara la comunicación de las islas con el continente y se aseguraran los intereses de los locales.​ La nueva fórmula reemplazaba deseos por intereses, dando mayor espacio para facilitar el entendimiento mutuo a la vez que dejaba de lado la más restrictiva cuestión de la autodeterminación, lo que intentaba disminuir el margen de maniobra de los lobbistas malvinenses.​

Ese mismo mes, durante las reuniones de la Asamblea General Ordinaria de las Naciones Unidas en Nueva York, los ministros Nicanor Costa Méndez y Michael Stewart concordaron en que no existían discrepancias significativas sobre el Memorándum; solo restaba su firma.

Lord Chalfont visitó las islas en noviembre de 1968, con el objetivo de convencer a los isleños de la bondad del inminente acuerdo. Frente a un auditorio de unos quinientos colonos, Chalfont advirtió:

Ustedes se muestran reacios a comprender que las cosas están cambiando en el mundo exterior. El Reino Unido ya no es una gran potencia imperialista del siglo XIX (...)
Se trata de vuestro futuro. Yo no les estoy dando ninguna seguridad, pero cuando ustedes dicen «Mantengan a las Falkland británicas», asegúrense de saber que esto significa algo diferente a lo que significaba en 1900...

En reunión secreta con el Consejo Ejecutivo del archipiélago, el funcionario anunció que

Gran Bretaña ya no podría mantener en las islas fuerzas navales suficientes para brindar protección, que ya no podría contribuir financieramente por la declinación del precio de la lana en el mundo, que había que tener en cuenta los intereses de la gran comunidad británica en la Argentina y que los isleños lo pasarían mejor dependiendo de la Argentina.

Mantuvo reuniones adicionales en las que aclaró que el consentimiento de los locales era fundamental para la firma de un eventual tratado de transferencia. Sus palabras no convencieron a los isleños, y el lobby, que seguía presionando en el Parlamento, consiguió que un grupo de representantes firmara una moción para instar al gobierno a declarar a los habitantes del archipiélago como "británicos" e intransferibles en contra de su voluntad.

A su regreso a Londres Chalfont fue interpelado en el Parlamento, donde recibió duros ataques de los opositores conservadores, que prometieron eliminar el asunto de la soberanía de la agenda exterior. Movida por los lobbistas, la prensa tuvo también una ferviente actitud crítica: el Daily Express hizo públicas las discusiones bajo el titular sensacionalista de "Malvinas en venta".

Mientras tanto, el gobierno argentino guardaba un silencio oficial que se extendería durante casi dos meses: aparentemente existía alguna oposición interna al acuerdo, aunque los detalles no son del todo claros. Ciertas fuentes consignan que la demora se produjo por diferencias insalvables acerca del texto de una nota adjunta al documento del Memorándum: Argentina exigía el reconocimiento liso, llano e incondicional de su soberanía sobre las Islas.​ En octubre el embajador Eduardo Mc Loughlin participó en una reunión de información en donde sostuvo la necesidad de apoyar el documento, pero no consiguió del general Onganía ninguna manifestación en este sentido. El canciller Nicanor Costa Méndez debió esforzarse para mantener el asunto en movimiento.

Finalmente, a comienzos de diciembre de 1968 la Argentina presentó formalmente en Londres su aceptación del entendimiento. El embajador Mc Loughlin se entrevistó con el secretario Stewart para ejecutar los trámites finales. Sin embargo el funcionario británico se retractó aduciendo que "ya era tarde" y que no estaba en condiciones de aceptar el Memorándum debido a la intensidad de la oposición en la Cámara, en la prensa y en la opinión pública;​ el gobierno laborista temía una reacción desmedida que precipitara su caída.​

Como consecuencia, el 11 de diciembre el gobierno británico decidió suspender todas las tratativas derivadas del Memorándum.​ Más tarde ese día Stewart declaró ante la Cámara de los Comunes que el gobierno volvía a colocar como eje central de la discusión la fórmula de la autodeterminación:

(...) el gobierno de Su Majestad ha tratado de llegar a un entendimiento con la Argentina a fin de garantizar una relación satisfactoria entre las islas y la región continental más próxima, aunque todavía no es total. Existe una divergencia básica respecto de la insistencia del gobierno de Su Majestad en que no podrá haber transferencia de soberanía contra los deseos de los habitantes de las Falkland Islands.

Esta postura sería mantenida por Londres desde entonces y hasta el presente.​

La cancillería argentina emitió al día siguiente una respuesta en la que establecía su posición en contra de la interpretación británica del tema de la autodeterminación:

1. [El reconocimiento de la soberanía argentina] no debe estar supeditado a la conformidad de los actuales pobladores de las Islas.

2. La República tendrá en cuenta y asegurará los intereses de los habitantes de las Islas por medio de salvaguardias y garantías que se acuerden. El gobierno argentino conforme a los principios tradicionales ha informado su política en esta materia, acogerá esos pobladores con la más generosa disposición (...)

3. La concertación del acuerdo integral tendrá, por lógica consecuencia, el desarrollo de libres comunicaciones entre las Islas y el resto del territorio nacional argentino y la creación de vínculos definitivos con ellos (...)

Varios analistas coinciden al afirmar que el Memorándum de Entendimiento constituyó el compromiso histórico más explícito del Reino Unido sobre la transferencia de la administración de las Islas a la Argentina.

Otros autores, no obstante, argumentan que el documento continuaba sosteniendo la aceptación de los isleños como punto primordial para un eventual traspaso administrativo y relativizan la significancia del cambio de lenguaje utilizado en su texto.

La decisión del gabinete de abandonar el Memorándum fue una importante victoria del Falklands Lobby sobre los esfuerzos diplomáticos argentinos; durante los siguientes tres años la actividad bilateral decreció sensiblemente. 

Cooperación

Con motivo del décimo aniversario de la resolución 1514, la Asamblea General aprobó el 12 de octubre de 1970 la resolución 2621 (XXV), por 86 votos a favor, 5 en contra (casi todos miembros del Commonwealth) y 15 abstenciones. El texto reafirmaba los principios expresados en aquella y urgía a los estados miembros a acelerar la descolonización

A partir de 1970 la agenda se concentró en el tema del tránsito y las comunicaciones de las Islas con el continente. Los británicos reconocieron el aislamiento excesivo del archipiélago: recibían noticias del mundo exterior exclusivamente a través de medios radiales; la infraestructura educativa y sanitaria era inadecuada, etc. La solución más económica pasaba por mejorar los lazos con el continente,​ pero sin aceptar los requerimientos argentinos para tratar la cuestión de fondo.

Tras ignorar varias propuestas argentinas en ese sentido, el Foreign Office aceptó sentarse a una mesa de negociaciones centrada en el tema de la comunicación,​ en la que invitó unilateralmente a varios isleños, entre los que sobresalía el gerente general de la Falkland Islands Company.​ La ronda de tratativas comenzó en 1971; el 1º de julio ambos gobiernos emitieron una declaración que tenía por fin facilitar el movimiento de personas y bienes entre la Argentina continental y el archipiélago. El acuerdo comprometía a la Argentina a:

• Entregar documentación especial, en la que no se haría referencia a su nacionalidad, a los isleños que desearan trasladarse al continente;
• Eximir a los isleños de gravámenes por su actividad económica dentro de las Islas o por transporte de equipaje hacia o desde el resto del territorio argentino;
• Establecer un servicio aéreo semanal con las Islas.

Por su parte el Reino Unido se obligaba a:

• Eximir de gravámenes a los residentes del continente que efectuaren actividades económicas en el archipiélago;
• Proveer un servicio marítimo regular de pasajeros, correspondencia y carga.

Además el gobierno argentino se ofrecía a cooperar en las áreas de salud, educación y agricultura, en el caso de que le fuera requerido. Se incluían medidas para regular las tarifas de comunicación postal, telegráfica y telefónica, y la creación de una comisión biestatal para coordinar una acción conjunta.​La estrategia argentina buscaba incrementar el interés de los habitantes del archipiélago por la cultura y economía continental,​ de manera de acercar posiciones en forma progresiva mediante la profundización de los lazos y confianza mutua y facilitar una eventual transferencia de soberanía.

En Argentina esta declaración fue aprobada el 1º de julio de 1971 y refrendada mediante ley nacional por el gobierno del general Alejandro Agustín Lanusse. Por su parte el acuerdo fue recibido con beneplácito por los sectores más intransigentes del Reino Unido: la prensa, el Falklands Lobby y el parlamento conservador, tradicionalmente opuestos a la conciliación con Argentina.​

El 7 de enero del año siguiente un buque turístico argentino, la motonave ARA Libertad, realizó una escala en Puerto Stanley como hito simbólico del proceso de acuerdo. En el barco viajaban el embajador de Gran Bretaña en Buenos Aires, Michael Hadow y el director general de Antártida y Malvinas de la cancillería argentina, Mario Izaguirre.​

La colaboración en pos del acuerdo original prosiguió. El 2 de mayo, mediante la firma de un convenio al respecto, Argentina se comprometió a construir un aeródromo provisorio compuesto por una única pista de 800 m de largo por 30 de ancho, cuyo mantenimiento tendría a su cargo. Seis meses después, un convenio accesorio acordó la apertura de una agencia de LADE en Puerto Stanley y la iniciación de los vuelos con el continente.

Más allá de esta cooperación, de la que los isleños fueron los principales beneficiarios, la negociación por la soberanía fue prácticamente aplazada por los británicos, que continuaron negándose sistemáticamente a tratar el tema.

El 25 de mayo de 1973 Héctor J. Cámpora juró como presidente constitucional. Hacia 1972 esta situación había desembocado en un impasse en las negociaciones. En su discurso de asunción afirmó que la recuperación del archipiélago sería uno de sus objetivos. Su gobierno encaró el problema desde una postura más enérgica y denunció ante las Naciones Unidas que el Reino Unido empleaba una estrategia dilatoria. La ONU, incomodada por el nulo avance en la cuestión de fondo tras ocho años de negociaciones, respondió inmediata y afirmativamente a la denuncia argentina con la aprobación el 14 de diciembre de la resolución 3160 (XXVIII), por 116 votos a favor, ninguno en contra y 14 abstenciones, en la que señalaba su preocupación por la falta de progreso en las tratativas e instaba a las partes a proseguirlas de acuerdo a lo previsto en la resolución 2065.​ Esta presentación no interrumpió la cooperación en materia de comunicaciones y de transporte; sin embargo el canciller Alberto J. Vignes afirmó en julio de 1974 que la "política amistosa" quedaba supeditada a una aceleración en las negociaciones sobre la cuestión de fondo.

Hacia un condominio

Frente a estos hechos, el nuevo gobierno del primer ministro Harold Wilson decidió restablecer conversaciones sobre la soberanía, introduciendo la posibilidad de que el gobierno de Su Majestad aceptara una eventual soberanía compartida:

(...) el objetivo del Gobierno de Su Majestad al entrar en negociaciones sobre la base del condominio será resolver la disputa de la soberanía a través de la aceptación de la co-soberanía argentina sobre las Islas y que el producto final pueda ser un tratado que solucione la disputa anglo-argentina creando una atmósfera favorable en la cual los isleños puedan desarrollarse acorde a sus intereses.

A continuación las reuniones bilaterales —altamente confidenciales— se hicieron más frecuentes: se llegó a un consenso sobre cuestiones básicas, como que el español y el inglés serían idiomas oficiales, que los isleños gozarían de la doble nacionalidad, que ambas banderas flamearían juntas, y que el gobernador sería designado por Londres y Buenos Aires en forma alternada.

El fallecimiento del entonces presidente Juan Domingo Perón en julio de 1974 puso fin a las negociaciones; no existe suficiente evidencia de que Perón apoyara el posible acuerdo, pero resulta claro que tras su muerte la negociación perdió su sustento político interno.​ En forma paralela, el parlamento del Reino Unido hizo zozobrar las conversaciones pues no contaban con la aprobación de los isleños. En agosto el Foreign Office admitió que las tratativas deberían abortarse.​

Petróleo

A partir de 1970 el gobierno británico había encargado una serie de relevamientos geológicos en el área de Malvinas, a fin de determinar la existencia de petróleo en el subsuelo. Hacia mediados de la década el resultado acumulado de estas investigaciones (a cargo de la Universidad de Birmingham) sostenía una moderada probabilidad de que en efecto existieran hidrocarburos en las aguas cercanas al archipiélago.​ Varias empresas petroleras británicas centraron su atención en la zona.

Al hacerse públicas las intenciones británicas de proseguir la exploración, la cancillería argentina emitió el 19 de marzo de 1975 un duro comunicado en el que dejaba en claro que el país no reconocía al Reino Unido ningún derecho en materia concerniente a los recursos naturales:

Teniendo en cuenta que las Islas Malvinas y dichas áreas forman parte integrante del territorio nacional, el gobierno argentino manifiesta que en ellas no reconoce ni reconocerá la titularidad ni el ejercicio de ningún derecho relativo a la exploración y explotación de minerales o hidrocarburos por parte de un gobierno extranjero. Por consiguiente tampoco reconoce ni reconocerá y considerará insanablemente nulos cualquier actividad, medida o acuerdo que pudiera realizar o adoptar Gran Bretaña con referencia a esta cuestión que el gobierno argentino estima de la mayor gravedad e importancia.

(...)

El gobierno argentino considerará, además, la materialización de actos de la naturaleza antes mencionada, contraria a las resoluciones y consensos sobre las Islas Malvinas adoptadas por las Naciones Unidas, cuyo claro objetivo es la solución de la disputa de soberanía entre los países por la vía pacífica de las negociaciones bilaterales.

Las relaciones entre los dos países se deterioraron rápidamente. Al mes siguiente el nuevo embajador británico hizo saber al canciller Vignes que ante cualquier ataque argentino a las Islas el Reino Unido respondería con la fuerza militar.​ La Argentina respondió el 12 de octubre que cualquier innovación con fines económicos sería motivo de fuerte rispidez en el ámbito binacional, haciendo peligrar la solución pacífica del diferendo;​ esta advertencia argentina no rindió frutos: el 16 de octubre el gobierno de Su Majestad confirmó el envío a las islas de una misión económica oficial encabezada por Lord Shackleton.​ El Ministerio de Relaciones Exteriores respondió que no concedía permiso oficial a la misión Shackleton, argumentando que las acciones unilaterales británicas sobre las Islas eran incompatibles con las negociaciones que bajo supervisión de la ONU intentaban dirimir el conflicto de su soberanía.

En vista de la presión existente, en julio de 1975 el Reino Unido propuso a la Argentina discutir sobre el desarrollo conjunto del Atlántico Sur. La cancillería argentina aceptó esa posibilidad con la condición de que la agenda incluyera el trasfondo por la soberanía. El Foreign Office se negó, pero la Argentina se mantuvo firme en su exigencia de que el tema de la soberanía fuera central en toda tratativa sobre explotación económica. Para noviembre las negociaciones se hallaban en estado de virtual ruptura: el representante argentino en las Naciones Unidas afirmó que, en virtud de ello, su país no dejaría de hacer valer sus derechos en la forma que considerara más apropiada. Esta velada amenaza de acción militar comenzó a hacerse común en la acción diplomática argentina.

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